10 Jan 2019

Toujours mieux lutter contre les inégalités et pour l’accompagnement des plus vulnérables

Réponse du ministre de l’Europe et des affaires étrangères publiée le 10/01/2019 à ma question écrite sur les contrats de désendettement et de développement (C2D) et l’aide publique au développement, du  12 juillet 2018


Question
M. Pierre Laurent attire l’attention de M. le ministre de l’Europe et des affaires étrangères sur les contrats de désendettement et de développement (C2D) et l’aide publique au développement (APD).
Les C2D constituent une opération de retraitement des dettes. Une fois que le pays endetté a remboursé sa dette, la France ré-alloue, sous forme de dons, le remboursement des créances bilatérales des pays concernés, ce qui lui permet de garder voix au chapitre dans la manière dont les fonds sont affectés et nourrit son influence politique dans le pays bénéficiaire. Ce mécanisme est également utilisé comme outil de diplomatie économique, afin de promouvoir les intérêts des groupes français.
Cet état de fait s’ajoute aux conditions imposées par les institutions de Bretton-Woods. Le fait que les C2D aient été préférés aux annulations de dette a été fortement critiqué par de nombreuses organisations non gouvernementales (ONG) notamment lors de leur mise en place en 2001.
De plus selon de nombreux acteurs l’engagement de la pleine association de la société civile n’a pas été tenu, malgré des promesses faites en ce sens par les autorités françaises. Cela ne peut qu’être préjudiciable du point de vue de la mise en place de conditions permettant une pérennisation des projets par les administrations nationales et locales des pays concernés, une fois le C2D terminé, tout comme pour juger de leur utilité et de leur viabilité.
Force est de constater aussi que le développement de ces C2D est accompagné par une forte diminution des APD, ce qui est contraire à la doctrine officielle selon laquelle le C2D doit s’ajouter à l’APD et non pas la remplacer.
Pour finir il est à noter qu’il n’y a aucune révision en profondeur des règles pour éviter de nouvelles crises de dettes. Tous les chiffres montrent un réendettement des pays concernés par l’initiative pays pauvres très endettés (IPPTE) de manière importante à cause notamment d’un recours de plus en plus important aux eurobonds et d’autres prêts obligataires à des taux très élevés comme l’a souligné le 29 juin 2018 à Abidjan le représentant de la plateforme française « dette et développement » qui regroupe vingt-neuf organisations et syndicats français. Ce dernier a également rappelé qu’il fallait avoir pour priorité de toujours plus et toujours mieux lutter contre les inégalités et pour l’accompagnement des plus vulnérables. À ce sujet il est à noter d’ailleurs que depuis 2006, les prêts dans l’APD française ont triplé de volume tandis que les subventions ont été divisées par deux, délaissant ainsi le soutien aux secteurs sociaux de base (santé, éducation, eau et assainissement etc.) et les projets d’adaptation au changement climatique dans les pays les plus pauvres.
Par conséquent il lui demande sur l’ensemble de ces points quelles initiatives la France compte prendre en vue, pour le moins, de revisiter les objectifs et le pilotage des C2D.
Il lui demande également comment elle compte atteindre, dans un premier temps, les 0,7 % de son revenu national brut pour l’APD, comme le préconise l’organisation des Nations unies (ONU) pour les objectifs du développement durable.
Dans la logique qui vient d’être exposée il serait également souhaitable que cette APD globale française soit composée d’au moins 82 % de dons, ce qui constitue la moyenne en la matière des pays composant le comité d’aide au développement de l’organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), au lieu des 59,8 % actuels.

Réponse
Lancés en 2001, dans le droit fil de l’engagement de Cologne (1999) d’annuler la totalité des créances d’aide publique au développement (APD) des pays pauvres très endettés (PPTE), les contrats de désendettement et de développement (C2D) constituent un instrument financier unique de notre APD. Les C2D prennent la forme d’un refinancement en dons des créances d’APD remboursées par le pays débiteur ; ces dons sont ensuite affectés au financement de projets et programmes de lutte contre la pauvreté, définis lors de la phase de négociation.
Outre la transformation de dettes en dons, les C2D offrent, d’une part, le seul cadre de planification sur le long terme des programmes de l’Agence française de développement (AFD) et, d’autre part, des instances transversales de suivi stratégique à haut niveau (ambassadeur côté français et ministres côté bénéficiaires). Le C2D est un instrument unique, par ses caractéristiques, sa durée et son ampleur, qui répond à un certain nombre de principes centraux de notre coopération.
L’outil représente un dialogue intergouvernemental avec l’État bénéficiaire autour d’un « contrat » politique dont la France et le pays partenaire décident les termes d’un commun accord. Le mécanisme du C2D est marqué par son efficacité, laquelle permet de sécuriser et de pérenniser l’affectation sectorielle des fonds aux programmes prioritaires de lutte contre la pauvreté et de gouvernance démocratique.
Seul outil de l’APD française à avoir dans sa doctrine une composante de suivi indépendant par la société civile, le C2D renforce de ce fait l’appropriation par le pays bénéficiaire. Le suivi indépendant exercé par la société civile est, aujourd’hui, de facto actif dans cinq pays (Cameroun, Congo, Côte d’Ivoire, Guinée, RDC) et bénéficie d’un financement AFD via une subvention à CCFD-Terre solidaire. Depuis 2001, 34 contrats ont déjà été signés sur 38 potentiels. Cinq pays ont d’ores et déjà clôturé leur C2D (Burundi, Nicaragua, Rwanda, Ghana, Ouganda).
Afin de rendre compte de la portée de cette politique, la France a mené en 2016 une évaluation interministérielle des C2D qui a recommandé un renforcement du suivi-évaluation au niveau central et de la communication sur ce mécanisme.
À ces fins, et dans le but de renforcer la redevabilité et la transparence du dispositif, le suivi du C2D est effectué par un comité de pilotage tripartite (ministère de l’Europe et des affaires étrangères, ministère de l’Economie et des finances, Agence française de Développement).
La France est en outre engagée dans un dialogue avec la société civile française dans le cadre de la plateforme « dette et développement ». Depuis 2016 au Cameroun, la plateforme, financée par l’AFD, appuie la société civile (française et du Sud) dans la conception et la mise en place d’un processus de « contrôle citoyen du C2D ». La France continuera à recenser les bonnes pratiques, sur le terrain et à Paris, du renforcement du suivi indépendant des C2D.
À la suite de la très forte diminution des opérations d’allègement de dette entre 2010 et 2015, la part des prêts dans l’APD bilatérale brute de la France a fortement augmenté, de 29 % à 46 %. Sur la même période, la part des dons bilatéraux est néanmoins demeurée stable (respectivement 53 % et 52 %). La part des dons dans l’APD bilatérale nette française s’est établie à 70 % en 2016, huit points de plus qu’en 2010, avec un total de 3 488 M€, hors allègement de dette.
Dans le cadre de l’ambition renouvelée de la politique française de développement, le président de la République s’est engagé à ce que l’APD française atteigne 0,55 % du RNB en 2022, première étape vers l’engagement de 0,7 %, avec un rééquilibrage des instruments de l’aide en faveur des dons et un renforcement de la composante bilatérale de l’aide, afin de garantir un ciblage plus efficace de nos 19 pays prioritaires, tous des PMA. Cette hausse servira cinq priorités thématiques : la stabilité internationale, le climat, l’éducation, l’égalité entre les femmes et les hommes et la santé.
Si les secteurs sociaux tels que l’éducation et la santé ont effectivement fait l’objet de baisses significatives de financements AFD ces dernières années, celles-ci seront rattrapées dès 2019 via l’attribution d’un milliard d’euros supplémentaire en autorisations d’engagement en faveur du don-projet de l’AFD, qui permettra à l’agence d’amorcer un grand nombre de projets bilatéraux dans nos géographies prioritaires et en particulier dans les secteurs sociaux. La hausse de l’APD française a déjà été amorcée en 2017 : elle s’est élevée à 10,1 Md € (0,43 % du RNB, contre 0,38 % en 2016), niveau historiquement inégalé.
Le Comité interministériel de la Coopération internationale et du développement (CICID) du 8 février 2018, présidé par le Premier ministre, a fixé les étapes intermédiaires de la trajectoire d’APD pour atteindre 0,55 % du RNB en 2022. Le Gouvernement envisage une augmentation graduelle de l’APD : 0,44 % en 2018 ; 0,44 % en 2019 ; 0,47 % en 2020 ; 0,51 % en 2021 ; puis 0,55 % en 2022. Deux tiers de la hausse moyenne cumulée des autorisations d’engagement de la mission budgétaire APD d’ici à 2022 contribueront à la composante bilatérale de l’APD ; le Gouvernement procèdera également à un rééquilibrage des instruments de l’aide en faveur des dons, afin de cibler plus efficacement nos pays prioritaires.
Ces mesures contribueront mécaniquement à réduire la part des prêts dans l’APD française. Celle-ci devrait également baisser à la suite de l’entrée en vigueur de la réforme de comptabilisation des prêts au secteur public, adoptée par le CAD de l’OCDE en 2014.
Alors que la totalité du prêt était jusqu’alors comptabilisée au titre de l’APD, désormais seule la partie correspondant à un effort spécifique de l’État (« l’élément-don ») sera valorisée. Le calcul de l’« élément-don » sera différencié selon les catégories de pays bénéficiaires, pour prendre en compte le risque associé à ces prêts et créer des incitations pour allouer davantage de financements très concessionnels vers les PMA et autres PFR.
Enfin, pour mémoire, la politique de développement de la France repose sur des partenariats différenciés, qui lui permettent de s’adapter au mieux aux contextes de développement des pays partenaires : – le financement direct par don ou subvention demeure l’instrument privilégié dans les pays les plus pauvres (PMA et PFR), où il doit jouer un rôle de catalyseur des autres sources de financement, si nécessaire, là où le potentiel de mobilisation des ressources fiscales et le recours aux marchés financiers demeurent encore limités et insuffisants ; – les prêts, dont le degré de libéralité et les conditions diffèrent selon les objectifs poursuivis, les secteurs financés, le niveau de développement et l’analyse de soutenabilité de la dette des pays débiteurs, sont principalement destinés aux pays à revenu intermédiaire (PRI) et utilisés dans les secteurs des infrastructures, du développement urbain, de l’environnement et de l’appui au secteur productif. Grâce à leur effet de levier, les prêts augmentent le volume de financements consacrés au développement, l’impact de développement et l’efficacité de la dépense publique du pays donateur.
L’ingénierie financière de l’AFD permet d’adapter le niveau de concessionnalité aux caractéristiques du projet et aux besoins et capacités de la contrepartie, pouvant aller des dons (100 % concessionnels) dans les PMA ou les projets sociaux, à des prêts de faible concessionnalité dans les pays émergents. L’adaptation se fait également par la durée des prêts, par le délai de grâce avant le remboursement du capital et, dans certains cas, par un effet contra-cyclique permettant aux bénéficiaires de faire face aux chocs susceptibles d’altérer temporairement leur capacité de paiement en fonction du stade de développement et des capacités des pays partenaires, en faisant un usage prioritaire de la ressource la plus concessionnelle pour les pays vulnérables.

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